Nog steeds ongelijke (onderwijs)kansen voor peuters

In november 2015 schreef Sander Dekker, als staatssecretaris van onderwijs, in een kamerbrief over de nieuwe bekostigingssystematiek voor gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid (GOAB) [1] het volgende:

Voor een kind moet het niet uitmaken waar het woont: elk kind waar vve voor bedoeldis, moet een kwalitatief hoogwaardig vve-aanbod krijgen.

Nu bijna twee jaar na de invoering van de nieuwe verdeling van de Rijksmiddelen voor onderwijskansenbeleid (GOAB) over gemeenten, maakt het nog steeds wel uit waar een kind woont. De verschillen in GOAB-middelen per gemeente zijn, ondanks tussentijdse correctie in 2019, nog steeds enorm groot en dat heeft uiteraard ook consequenties voor (de kwaliteit en omvang van) het aanbod van voorschoolse educatie.

Ongelijke verdeling Rijksgeld voor achterstanden aangepakt met nieuwe verdeelsleutel

Sinds 2019 worden de Rijksmiddelen voor het bestrijden van onderwijsachterstanden op basis van een nieuw CBS-model verdeeld over de gemeenten in Nederland [2]. Doel van dit nieuwe model was een meer gelijke verdeling over de gemeenten in Nederland. Minister Slob gaf in de kamerbrief van januari 2018 [3] aan hoe ongelijk de verdeling toen nog was tussen de grote G4 gemeenten en de kleinere gemeenten:

‍

In de grafiek is een groot verschil zichtbaar in de gemiddelde Rijksbijdrage per kind tussen grote en kleinere gemeenten.

Heeft de nieuwe verdeelsleutel gewerkt?

Heeft de nieuwe verdeelsleutel zijn werk gedaan? En zijn de verschillen tussen gemeenten nu daadwerkelijk kleiner geworden waardoor kinderen met een onderwijsachterstand overal in het land even sterk geholpenkunnen worden?

Uit onze analyse van de nieuwe verdeling van ruim een half miljard euro over gemeenten blijkt dat nog best tegen te vallen. De nieuwe verdeelsystematiek heeft weliswaar de verschillen tussen grote en kleine gemeenten kleiner gemaakt. Maar uit de grafiek met de actuele verdeling blijkt dat de gelijke verdeling nog ver weg is.

‍

In de grafiek [4] [5] is zichtbaar dat er nog steeds grote verschillen zijn. De kleinste (overige) gemeenten ontvangen gemiddeld slechts 50% van de middelen per doelgroeppeuter in vergelijking met de G4. De G4 springt nog steeds onverminderd hoog boven de anderen uit.

Financiering voor basisaanbod ontbreekt in voorschoolse periode

De grotere gemeenten ontvangen meer middelen, omdat voor de doelgroeppeuters in deze gemeenten gemiddeld een grotere onderwijsachterstand wordt verwacht. Het is niet onlogisch om er vanuit te gaan dat in peuters met een grotere verwachte onderwijsachterstand ook meer moet worden geïnvesteerd om hetzelfde resultaat te behalen. De financiering werkt op die manier goed voor het primair onderwijs. De OAB-middelen voor het onderwijs komen namelijk bovenop de basisfinanciering van het onderwijsaanbod en geven dus ruimte om leerlingen extra ondersteuning te bieden om onderwijsachterstanden te verminderen. Voor het door de gemeenten bekostigde voorschoolse aanbod is echter geen sprake van een door de overheid gefinancierd basisaanbod. Er bestaat voor doelgroeppeuters wél een wettelijke plicht om hen 640 uur voorschoolse educatie (VE) aan te bieden per jaar, maar dat is niet apart financieel geregeld. De GOAB-middelen voor peuters moeten dus ook worden ingezet voor financiering van het basisaanbod, terwijl de bedragen per achterstandsscore voor onderwijs en de voorschoolse periode relatief dicht bij elkaar liggen met € 579 voor onderwijs en circa € 532 voor gemeenten. En daar wringt dus de schoen.

Kinderopvangtoeslag: geen sluitende financiering basisaanbod doelgroeppeuters

Voor peuters kan je redeneren dat de kinderopvangtoeslag de basisfinanciering is, maar gemiddeld heeft meer dan 50% van de ouders van doelgroeppeuters geen recht op kinderopvangtoeslag. Voor deze peuters dient de gemeente vrijwel het volledige aanbod te financieren. Voor de ouders mét kinderopvangtoeslag blijkt het in de praktijk ook niet goed mogelijk om het volledige aanbod (640 uur per jaar) te betalen. Voor een maximaal bereik van doelgroeppeuters is het ook voor deze ouders noodzakelijk dat de gemeente hen financieel tegemoet komt. In de praktijk kiezen bijna alle gemeenten voor eenouderbijdrage over de helft van de uren voor alle ouders van doelgroeppeuters. Dat betekent dat de gemeente de andere helft volledig financiert.

Schijn bedriegt: veel kleine gemeenten missen voldoende middelen voor sluitende aanpak

Minister Slob hanteerde als norm voor de basiskosten van een aanbod voorschoolse educatie € 64.000 voor één groep van 8 peuters[6],dan komt dit neer op € 8.000 per doelgroeppeuter per jaar. Dit lijkt goed te passen als wordt gekeken naar de bedragen in de eerder getoonde grafiek, omdat ook de kleine (overige) gemeenten meer dan € 8.000 per doelgroeppeuter ontvangen. Schijn bedriegt echter. De variatie binnen de groepen is namelijk erg groot, zoals in onderstaande tabel zichtbaar.

‍

‍

Een deel van de gemeenten heeft voldoende GOAB-middelen daarmee ook het basisaanbod te financieren, maar een ander deel ontvangt daarvoor (veel) te weinig middelen. In onderstaande tabel is aangegeven hoeveel gemeenten minder dan € 8.000 per doelgroeppeuter ontvangen [7].

‍

‍

In bovenstaande tabel is zichtbaar dat maar liefst 106gemeenten (32% va het totaal aantal) minder dan € 8.000 per doelgroeppeuter ontvangen en daarmee dus onvoldoende middelen hebben voor een basisaanbod.

Met minder geldminder doelgroeppeuters helpen?  

Vanuit OCW is als reactie op deze bevindingen opgemerkt dat een verdere aanpassing leidt tot veel grotere herverdeeleffecten en dat gemeenten hun eigen doelgroep mogen kiezen [9].Gemeenten met minder geld kunnen de criteria strikter maken dan de landelijke normen en minder peuters als doelgroeppeuter aanwijzen. Het beschikbare bedrag kan over minder doelgroeppeuters worden verdeeld, waardoor een kleinere groep toch geholpen kan worden. Die redenering lost weliswaar het financiële probleem van de gemeente op. Het betekent echter wel dat veel peuters - die volgens het CBS en het landelijk beleid toch echt een achterstandsrisico hebben - geen extra ondersteuning van gemeenten kunnen krijgen. In veel gemeenten is de bijdrage zo laag dat een groot deel van de doelgroeppeuters in deze gemeenten buiten de boot gaat vallen. Peuters die, als ze in een andere gemeente zouden wonen, wel tot de doelgroep zouden behoren.

Minimumbijdrage per doelgroeppeuter en/of minder effectzwaarte achterstandsrisico?

Voor een deel van de gemeenten is het een hele uitdaging om voldoende VE-aanbod te realiseren dat aan de wettelijke eisen voldoet. Soms is daarbij de inzet van (veel) eigen gemeentelijke middelen noodzakelijk of een forse versmalling van de doelgroep. In de ‘rijke’ gemeenten is daarentegen ruimte voor een heel rijk aanbod qua inhoud, urenaanbod en/of voor een (soms hele) brede doelgroep.

Ondanks de nieuwe verdeelsleutel zijn we er dus nog niet. De oplossing daarvoor ligt bij het volgende kabinet en de nieuwe minister. Zij kunnen eventueel een basisbedrag hanteren in de bijdrage per doelgroeppeuter of de verdeelsleutel aanpassen zodat de mate van achterstand minder effect heeft op de verdeling van geld over gemeenten. Dat is best een politieke uitdaging want een nieuwe verdeling levert wederom herverdeeleffecten op. Precies de reden waarom vorige keer in de uitwerking de varianten die voor een gelijkere verdeling zorgden, zijn afgevallen.  

‍

‍

[1] https://www.sociaalwerknederland.nl/?file=12116&m=1447413958&action=file.download

[2] Voor elk kind wordt met dit model een verwachte‘ onderwijsscore’ berekend. Kinderen met een lagere verwachte score hebben een grotere kans op een onderwijsachterstand. OCW hanteert voor de landelijke doelgroep vervolgens de 15% laagst scorende kinderen. De combinatie leidt tot een ‘achterstandsscore’ per gemeente. Voor de verdeling van de GOAB-middelen wordt deze achterstandsscore vermenigvuldigd met een vast bedrag van circa €500 (2021).

[3] https://www.rijksoverheid.nl/ministeries/ministerie-van-onderwijs-cultuur-en-wetenschap/documenten/kamerstukken/2018/01/31/kamerbrief-over-investeren-in-onderwijskansen

[4] hierbij is het aantal doelgroeppeuters per gemeente gehanteerd dat in 2017 binnen de landelijke doelgroep valt, dit is door het ministerie van OCW gepubliceerd op https://dashboards.cbs.nl; recentere cijfers van doelgroeppeuters 2019 leveren een vergelijkbaar beeld op

[5] De gemiddelde bedragen per doelgroeppeuter in de twee grafiekenzijn onderling niet vergelijkbaar, omdat destijds sprake was van een wettelijk verplicht aanbod van 400 i.p.v. 640 uur per jaar, een andere definitie van doelgroepkinderen en (daardoor) een andere omvang van de doelgroep.

[6] https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2018/04/26/kamerbrief-nieuwe-verdeling-middelen-onderwijskansenbeleid-scholen-en-gemeenten

[7] Hierbij zijn de gemeenten met weinig doelgroeppeuters en het minimumbedrag van € 64.000 buiten beschouwing gelaten.

[8] In 2021 is nog sprake van een beperkte correctie i.v.m.de overgangsperiode waardoor deze grens in 2021 op € 63.200 ligt.

[9] https://goab.eu/kenniskring

‍